Publicado el 2016-06-29

Derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas en Bolivia

Rubén Pinto Vargas

La “plurinacionalidad” del Estado Boliviano, que es expresada en la diversidad de pueblos originarios y complejidad de los territorios ancestrales, hace del derecho a la consulta un factor decisivo y transversal para garantizar el respeto a sus formas propias de vida y a su cultura; la protección a su derecho a la salud y a vivir en un medio ambiente sano; el respeto de sus formas de organización y a sus instituciones representativas; el derecho a la conservación e integridad de los territorios indígenas. 

Con motivo de la Audiencia Pública;  “Derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas en Bolivia”, dentro del 158º Período Extraordinario de Sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) y el Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (FOBOMADE), denunciaron la existencia de un estado de vulnerabilidad de los pueblos indígenas en relación al derecho a la consulta previa, libre e informada.

Las observaciones presentadas se respaldan en informes sobre la situación de derechos humanos en nuestro país, emitidos por la Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia; tanto sobre el caso de Takovo Mora, como el Informe-2016: “Sobre la situación de los derechos de los pueblos indígena originarios-Sin los Pueblos Indígenas no hay Estado Plurinacional”; además de los informes específicos de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Bolivia (APDHB) y la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) en referencia a la consulta del TIPNIS.

Ante la comisión se presentó una descripción de los hechos observados dentro del proceso del TIPNIS, Takovo Mora como también sobre las consultas realizadas en materia de hidrocarburos. En este sentido se identificaron las siguientes violaciones a los estándares internacionales aplicables y necesarios para el ejercicio del derecho a la consulta.

OBSERVACIONES AL PRINCIPIO DE BUENA FE

En el caso del TIPNIS la misión de la APDHB y FIDH(1) observó las irregularidades siguientes:

-  “Las brigadas de consulta ofrecieron prebendas y condicionamientos tales como el impulso de proyectos en salud, educación, ganadería, mejora de las instalaciones de educación, o entrega de plantas eléctricas a cambio de que las comunidades manifestaran estar de acuerdo con la consulta y la construcción de la carretera.

-  Comunidades que previo a la consulta y por consenso definieron no aceptarla y menos la construcción de la carretera, tras las reiteradas visitas de las brigadas de consulta se dividieron entre familias que querían la consulta y familias que la rechazaban.

-  Como ya señalado, las brigadas de consulta presentaron el proyecto como la construcción de una carretera ecológica y enfatizaron que si las comunidades aceptaran la carretera, el gobierno se comprometía a retirar la Ley de intangibilidad sobre el TIPNIS (Ley N°180 de Protección al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure), pretendiendo que en el marco de dicha ley, los indígenas no podrían ni cortar un solo árbol del parque.

-  Los miembros de las comunidades entrevistadas denunciaron que en las reuniones de consulta,  aunque hayan  manifestado no estar de acuerdo  con  la  carretera o solicitado el desvío de ésta, los técnicos anotaban en sus actas  afirmaciones contrarias a estas peticiones.” (2)

Puntualmente la Defensoría del Pueblo identifica las siguientes observaciones al principio de buena fe:

“Asimismo las recurrentes denuncias de los y las consultadas sobre el hecho de que los integrantes de las brigadas hayan condicionado la entrega de bienes, ejecución de obras y/o proyectos a la aceptación de la consulta, al levantamiento de la “intangibilidad” o la construcción de la carretera, desde la perspectiva de los derechos humanos constituyen acciones contrarias a la buena fe y la libertad de decidir de las personas consultadas.”

“Si bien el Estado tiene la responsabilidad constitucional de adoptar medidas y acciones dirigidas a garantizar el ejercicio y goce de los derechos humanos a través de la atención de las necesidades de los habitantes y pueblos indígenas del TIPNIS, como salud, educación, ciudadanía entre otros que hacen al desarrollo de estos pueblos para que alcancen una igualdad de condiciones dentro de la sociedad boliviana, el hecho de realizar la entrega de obras, proyectos, firmas de convenios con organizaciones indígenas y asumir otros compromisos en circunstancias previas y durante el proceso de desarrollo de la consulta en el TIPNIS, constituyen actos contrarios a la buena fe.” (3)

“El temor y el riesgo de ser interrumpidas las reuniones de consulta, manifestados por las Brigadas, decidieron la urgencia y la prisa de éstas en las noches hasta la madrugada, así como la llegada de manera sorpresiva, restringen el derecho a la participación de los y las consultadas, ya que al carecer de información precisa sobre los horarios de ejecución de la consulta, es normal que en algunos casos la gente disponga de su tiempo desarrollando sus labores cotidianas y en otros estén descansando en la noche; estas formas de proceder del consultante contradicen los estándares de la consulta a los pueblos indígenas referidos particularmente a la buena fe y el derecho de decidir libremente sin temores y sin riesgos, sino en base a la información disponible amplia y con tiempo suficiente para su análisis y valoración sobre la afectación o no a sus derechos como personas y pueblos.” (4)

“La entrega de motores fuera de borda, paneles solares, efectivización de los bonos, firma previa de acuerdos programáticos con organizaciones indígenas y otros, desplegados antes y durante el proceso de consulta en el TIPNIS, han transgredido la voluntad y el derecho de decidir libremente sin presión ni condición de los habitantes de este territorio, sin considerar que los mismos son sujetos activos y tienen la capacidad y facultad de definir su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza conforme dispone el artículo 403 de la CPE.”(5)

En el caso de la consulta en materia de hidrocarburos se identificaron las siguientes:

En Tacana II; se ingresó a las comunidades ofreciendo proyectos  (“Mi Agua”), posteriormente se informa el inicio del proceso de “consulta y participación”,  aspecto que condiciona los resultados de la consulta. (Declaración de dirigente indígena de CIDOB)

El incumplimiento de los acuerdos logrados en este proceso de consulta, que el gobierno promociona como exitosos, evidencia la política del gobierno de evadir la verdadera aplicación del derecho a la consulta y reducirlo a un mero trámite sin vinculación real. En este proceso se acuerda que deberían ser incluidas dentro del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA), medidas muy importantes de mitigación de la matriz de impacto socio ambiental, como acciones para la conservación de las plantaciones de castaña, y recomendaciones que los pueblos indígenas incluyeron para la ejecución del proyecto. Lamentablemente en la revisión del documento final estas observaciones no fueron contempladas. Como lo evidencia el contenido de la nota que envían los pueblos indígenas al Viceministro de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambio Climático, Gestión y Desarrollo Forestal; “Mediante la presente le hacemos llegar un cordial saludo de la TCO Tacana II, al mismo tiempo le hacemos conocer que en fecha 30 de enero en la comunidad de Toromonas de la TCO Tacana II, YPFB realizó la entrega a las autoridades de la TCO Tacana II, el EEIA-AI, aprobado por la Autoridad Ambiental Competente, del proyecto Adquisición Sísmica 2D Cuenca Madre de Dios, Área Nueva Esperanza, en tal sentido la organización de la TCO realizó la revisión del documento y con gran sorpresa encontró que en el capítulo 7 del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA), algunas medidas y muy importantes de mitigación de la matriz de impacto socio ambiental no fueron incluidas en el EEIA-AI, al igual que la mayor parte de las recomendaciones, de acuerdo al Art. Del DS. 29033, por tanto exigimos el cumplimiento estricto del acuerdo alcanzado en el proceso de consulta y participación y se refleje en el EEIA - AI, de acuerdo al Art 62 del RPCA, así como las complementaciones de información faltante en el (DIP), de no ser así nos veremos obligados a tomar las medidas necesarias para hacer respetar nuestros derechos y la normativa vigente.”

OBSERVACIONES AL CARÁCTER INFORMADO DE LA CONSULTA

La misión  APDHB/FIDH que visitó el TIPNIS recibió  testimonios en el sentido de que;

-“El gobierno manipuló el término “intangibilidad” señalando a los comunarios del TIPNIS que no podrán tener acceso a beneficios de salud, educación, planes de manejo turístico, si no cuentan con la carretera.

“Adicionalmente, a pesar de que el Decreto Supremo 1146, reglamentario de la Ley N°180, incluya en la intangibilidad los usos tradicionales de los recursos naturales porparte de las poblaciones indígenas, en todas las comunidades se pudo constatar el convencimiento de que si se mantenía el término de “intangibilidad”, no podrían hacer uso de ningún recurso natural para su sustento.”

“-  Si bien los mapas mostrados a las comunidades señalan el trazo por donde se va a construir la carretera, la información se da bajo la idea que la carretera es un proyecto ecológico.”

“-  De las 19 comunidades que recibieron a las brigadas de consulta, todas indicaron que no recibieron la explicación suficiente acerca de los impactos positivos o negativos del proyecto de carretera.“

“-  La información entregada a las comunidades adoleció de la posibilidad de que los propios indígenas pudieran tener sus propias asesorías, estudios, técnicos y científicos externos frente al proyecto en mención.” (6)

La Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia señala; “iii) El material distribuido no presenta un formato didáctico, entendible y culturalmente adecuado a los destinatarios/as, primando los textos escritos y el idioma castellano en su presentación; estas circunstancias a la luz de los derechos humanos ha coartado el derecho de los y las consultadas de participar en el proceso de consulta y asumir decisiones fundamentadas e informadas.” (7)

Pero el informe de Defensoría señala un punto muy preocupante: “Las argumentaciones (material de apoyo y sus propios discursos) de las instancias consultantes sobre la intangibilidad como objeto de la consulta, se han caracterizado por una indebida inducción para que los y las consultadas rechacen esta cualidad del TIPNIS ante el temor y la zozobra de no poder extraer ningún recurso alimenticio de su territorio, ni siquiera para su consumo familiar; desde un enfoque de los derechos humanos esto puede  entenderse  como coartar el ejercicio de su libertad de decidir y razonar aprovechándose de la necesidad de sobrevivencia y reproducción de los pueblos indígenas consultados, y de frenar el ejercicio de sus formas históricas de gestión y administración de los recursos naturales que han permitido que el TIPNIS pueda ser considerado Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado sin colisionar con la cualidad de Territorio Indígena.” (8)

OBSERVACIONES AL EJERCICIO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PROPIOS

La misión de ADPHB/FIBH, recibe los testimonios de los comunarios del TIPNIS que señalan; “…en siete comunidades de las 19 que recibieron a las brigadas de consulta, ésta no se realizó en los lugares propios donde las comunidades se reúnen y toman sus decisiones, como los cabildos por ejemplo. 13 comunidades manifiestan que no se coordinó con sus dirigentes y que la comisión llegó de sorpresa sin avisar (\"Entraron por la ventana\"). Con relación a sus decisiones, 11 comunidades de las 19 que recibieron la consulta destacan que no las tomaron en consenso con la presencia de todas las familias, sino solo con presencia de las que estaban de acuerdo con la consulta.”(9)

La etapa preparatoria de la consulta en el TIPNIS adolece de:

“ii) Las notificaciones no han sido practicadas de tal manera que cumplan los  requisitos de validez de la misma, es decir, de hacer conocer e informar de la realización de un determinado acto en tiempo y espacio concreto, pues en algunos casos éstas no contemplaban fecha precisa de la visita de la Brigada de consulta (4 ó 5 semanas), en otros casos han sido entregadas recién el mismo día de la consulta, en otras notificaciones no era acompañada por la información pertinente.” (10)

El Defensor del Pueblo, identifica que; “i) El Protocolo y el Cronograma de la consulta no han sido producto de una concertación entre Estado y pueblos indígenas cual manda  la  Sentencia  Constitucional  300/2012, sino una propuesta unilateral del Órgano Ejecutivo socializada y puesta a consideración de autoridades y pueblos indígenas del TIPNIS.” (11)

En este sentido los procesos de consulta realizados en materia de hidrocarburos, también presentan las siguientes observaciones en referencia a este punto;

En los casos de las TCOs; Tacana, Cavineño, Multiétnico, la convocatoria no la realizan los propios pueblos indígenas afectados o sus legítimos representantes, se la impone la dirigencia paralela de la CIDOB afín al gobierno con dirigentes que no se encuentran reconocidos por los pueblos indígenas y que no fueron elegidos dentro de las normas propias de los pueblos indígenas.

Estas convocatorias colectivas a diferentes pueblos además de ser irregulares, no son consensuadas con los directos afectados, aspecto que viola el principio de concertación y de respeto de las normas y procedimientos propios.

CONCLUSIONES

En conclusión;La FIDH y la APDHB expresan su mayor preocupación frente a la ausencia de respeto, protección y cumplimiento del derecho a la consulta previa, libre e informada por parte de las autoridades bolivianas en la realización del proceso de consulta a las comunidades del TIPNIS frente al proyecto de construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos. Efectivamente, el proceso de consulta no fue libre, ni informado, y no respetó el principio de buena fe. Además, el protocolo de financiamiento del proyecto fue firmado dos años antes de que se realizara dicha consulta, en clara violación al carácter previo que ésta debe tener, de acuerdo con las obligaciones tanto constitucionales como internacionales de Bolivia.” (12)

 “En relación al derecho a la consulta de los pueblos indígena originario, la institución expresó en 2011 su posición demandando al Presidente del Estado que no se promulgue la Ley N° 222 de Consulta al TIPNIS por cuanto no se contaba con el consenso con varias organizaciones indígena originaria afiliadas a la CIDOB y la CONAMAQ y lo previsible ha sucedido que hasta la fecha se mantienen las observaciones y cuestionamientos  al  proceso  de  consulta  que se está aplicando por el Órgano Ejecutivo y Electoral en el TIPNIS, particularmente en lo referente al carácter previo, la buena fe y el respeto de  las estructuras  institucionales y autoridades instituidas de acuerdos a sus sistemas organizativos propios.”(13)

En el caso del TIPNIS, se impuso un proceso unilateral, desde el gobierno; sin concertación, desconociendo a las instituciones legítimas y representativas de los pueblos indígenas; violando el principio de buena fe;  Amnistía  Internacional, en su documento “Información para el Comité de Derechos Humanos” publicado en la gestión señala que “Pese a la existencia de disposiciones constitucionales muy inclusivas, y pese a los compromisos formulados por Bolivia en el ámbito internacional, Amnistía Internacional cree que en el país aún no se respeta plenamente el derecho a la consulta para lograr un acuerdo para obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas antes de adoptar e implementar medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles.” (14) 

ACCIONES DE REPRESIÓN AL PUEBLO GUARANI; CASO  TAKOVO MORA

La construcción de la hidrocarburífera en campo “El Dorado” por parte de YPFB Chaco, afecta el Territorio Originario Indígena Guaraní Takovo Mora, por lo mismo la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG), realizó varias acciones de reclamo y protesta en consideración a que el gobierno central no habría realizado la consulta previa. El gobierno responde a la protesta de los pueblos con represión policial, persecución y criminalización a los miembros de los pueblos indígenas y sus dirigentes.

Este hecho es calificado por la Defensoría del Pueblo como acciones crueles, inhumanas y degradantes, provocadas por los efectivos policiales, toda vez que las agresiones contra los comunarios de Takovo Mora, no sólo ocurrieron durante la intervención del 20 de agosto de 2015, sino que se extendieron mientras se encontraban detenidos en carceletas y recintos policiales.

“Tal accionar estatal produjo en las víctimas dolor físico, miedo, angustia, inferioridad, humillación llegando a quebrarse su resistencia física o moral. Adicionalmente, las víctimas sufrieron por el paradero de sus hijos pequeños, fueron obligados a internarse en el monte; se les impidió a los detenidos llevar sus pertenencias, agua y alimentos; se separó por la fuerza a madres detenidas de sus hijos, fueron detenidos en condiciones deplorables, sin importarles además que algunos estuviesen heridos, se les despojó de prendas de vestir, mientras los detenidos estaban indefensos y neutralizados.” (15)

La Defensoría del Pueblo identificó que en este hecho el gobierno boliviano vulnera de forma reiterada el derecho a la consulta libre, previa e informada y el derecho a no recibir tratos crueles y denigrantes, debido a que a los hijos de los comunarios, fueron  detenidos por más de 48 horas, violando así los más básicos derechos de los niños y niñas indígenas, en franco desobedecimiento a las garantías determinadas por la Constitución y convenios internacionales.  

El gobierno boliviano argumenta la no realización de la consulta, bajo la justificación, de que el espacio donde se desarrollaba el proyecto “El Dorado”, no corresponde a un territorio indígena y que se encontraría dentro de propiedades privadas.

Sobre este argumento se recuerda a la Comisión y al Estado que la consulta se aplica cuando se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectar a los pueblos indígenas, aspecto que en este caso es evidente, debido a que dicho proyecto está rodeado de comunidades guaraníes, además que este espacio geográfico hace más de 20 años ha sido demandado como territorio indígena en razón a su dominio ancestral reconocido por la Constitución Política del Estado Plurinacional.

DECRETO SUPREMO 2298

El Gobierno boliviano el 1 de marzo de 2015, promulga el Decreto Supremo No 2298, cuyas disposiciones vulneran los derechos emergentes de la consulta previa de los pueblos indígenas.

“En agosto de 2015, la Defensoría del Pueblo, plantea ante el Tribunal Constitucional una Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto 2298 que se refiere a los mecanismos para la realización de la consulta previa en territorios indígenas. El mencionado Decreto establece que el Órgano Ejecutivo determinará “la metodología y el cronograma para el proceso de consulta en territorios indígenas, basándose en el criterio de asistencia o inasistencia a las convocatorias que realice la Autoridad Competente a las comunidades indígenas que serán consultadas”.(16) Este aspecto viola el principio de concertación con las organizaciones representativas y el mandato de desarrollar el proceso de consulta a través de las normas y procedimientos propios de los pueblos.

Esta norma genera un mecanismo conocido dentro del derecho administrativo como el “silencio positivo”, que determina la existencia de una serie de intentos para entablar la consulta y que en casos de agotar las convocatorias enviadas de forma unilateral, en un tiempo determinado y ante el silencio o resistencia de los pueblos indígenas, la institución podría tramitar sin mayor requisito la conclusión del proceso de consulta y continuar con el proyecto, aspecto que viola la autodeterminación de los pueblos indígenas a definir, sin presiones ni injerencias, sus propios mecanismos de consulta, en base a sus tiempos y sus propias normas.

La Defensoría del Pueblo identifica que el Decreto Nº 2298, vulnera, por lo menos cinco artículos de la Constitución Política del Estado; entre ellos el Art. 30, Art. 260 y el Art. 403. Y vulnera cuatro instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado Boliviano, entre ellos la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

La “plurinacionalidad” del Estado Boliviano, que es expresada en la diversidad de pueblos originarios y complejidad de los territorios ancestrales, hace del derecho a la consulta un factor decisivo y transversal para garantizar el respeto a sus formas propias de vida y a su cultura; la protección a su derecho a la salud y a vivir en un medio ambiente sano; el respeto de sus formas de organización y a sus instituciones representativas; el derecho a la conservación e integridad de los territorios indígenas. 

(1)Los dirigentes de la Subcentral TIPNIS, solicitan a la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Bolivia (APDHB), la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) y a la Iglesia Católica conformar una misión de observación que visite las comunidades del TIPNIS, con el propósito de observar y verificar el cumplimiento de los estándares internacionales del proceso de consulta y el cumplimiento de la  Sentencia Constitucional 300/2012, referente a la concertación, requisito para la constitucionalidad de la Ley Nº 222.

(2)(6)(9)(12)FIDH/APDHB – BOLIVIA: Informe de Verificación de la Consulta realizada en el Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro-Sécure

(3)(4)(5)(7)(8)(10)(11)Defensoría del Pueblo, “Situación de los derechos de los Pueblos Indígena Originario Campesinos en el Estado Plurinacional de Bolivia-Sin pueblos Indígenas no hay Estado Plurinacional” de la Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional, Bolivia, 2016, Pág. 139.

(13)(14) Defensoría del Pueblo, “El ejercicio de los Derechos Humanos en el Estado  Plurinacional de Bolivia y resultados de la gestión defensorial”, Informe 2014.Pag 57

(15)Informe Defensorial, Sobre la Violación de Derechos Humanos de la Capitanía Takovo Mora, perteneciente al Pueblo Indígena Guaraní, Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, 2015, Pág. 59. 

(16) Informe Defensorial, Sobre la Violación de Derechos Humanos de la Capitanía Takovo Mora, perteneciente al Pueblo Indígena Guaraní, Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, 2015, Pág. 142.


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